Eignungs- und Zuschlagskriterien bei Schweizer Ausschreibungen anwenden

Eignung, Zuschlag und technische Anforderungen sauber trennen

Eignungskriterien prüfen den Anbieter. Die Vergabestelle stellt damit fest, ob er für die Auftragserfüllung geeignet ist. Fehlt die Eignung, wird sein Angebot nicht zur Angebotsbewertung zugelassen.

Eignungskriterien beziehen sich auf die Person der Anbieterin. Nachzuweisen ist ihre fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische oder organisatorische Leistungsfähigkeit für die ausgeschriebene Leistung.

Zuschlagskriterien beziehen sich auf das Angebot. Sie bestimmen, wie die eingereichten Offerten bewertet und gereiht werden. Wer beide Kriterienarten vermischt, erhält einen Vergabeentscheid, in dem weder die Zulassung noch die Bewertung nachvollziehbar begründet ist.

Anforderungen an das Produkt oder die Leistung bilden eine dritte Kategorie. Solche «Musskriterien» sind leistungs- und produktbezogen, nicht eignungsbezogen. Der Begriff steht weder in den einschlägigen Verordnungen und Gesetzen noch im revidierten BöB und wird uneinheitlich verwendet.

Nach der Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts sind Musskriterien von den Eignungskriterien zu unterscheiden. Nur Letztere betreffen direkt die Eignung des Anbieters. Die Nichterfüllung von Eignungskriterien führt zwingend zum Ausschluss der Anbieterin.

Nicht erfüllte Musskriterien führen dagegen nur dann zum Ausschluss, wenn die Kriterien sachlich gerechtfertigt sind. Die Vorgabe darf nicht durch ein gleichwertiges Produkt oder eine gleichwertige Lösung erfüllt werden. Der Ausschluss muss als Rechtsfolge in Nachachtung des Transparenzgebots klar im Ausschreibungstext bekannt gegeben werden.

Im neuen Beschaffungsrecht werden die Mussanforderungen als «technische Spezifikationen» bezeichnet. Art. 30 BöB sieht vor, dass sich die Auftraggeberin bei deren Festlegung, soweit möglich und angemessen, auf internationale Normen stützt. Ansonsten stützt sie sich auf in der Schweiz verwendete technische Vorschriften oder zumindest auf anerkannte nationale Normen oder Branchenempfehlungen.

Die drei Kategorien haben unterschiedliche Funktionen. Eignungskriterien entscheiden über die Zulassung. Technische Spezifikationen legen die Mindestanforderung an die Leistung fest. Zuschlagskriterien bestimmen den Rang der Angebote.

Geltungsbereich und Grundsätze: Transparenz, Gleichbehandlung, Schwellenwerte

Öffentliches Beschaffungsrecht gilt, wenn Aufträge von öffentlichen Auftraggebenden vergeben werden – vom Bund, von einem Kanton oder von einer Gemeinde. Private Auftraggebende unterliegen keinen Bestimmungen zur Auftragsvergabe und müssen lediglich die Vorgaben des Obligationenrechts (OR) einhalten. Auch manche privaten Unternehmen mit vorwiegend öffentlichem Auftrag unterstehen dem öffentlichen Beschaffungsrecht.

Für die Beschaffungsstellen des Bundes regeln das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) und die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) die Vergabe. Beschaffungen der Kantone richten sich nach der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) sowie nach den kantonalen Ausschreibungsverordnungen und Gesetzen. Gemeinden können eigene Regeln für die Vergabe festlegen, dürfen damit aber den übergeordneten Gesetzen nicht widersprechen.

Die Gesetzgebungen erfüllen die Bedingungen des Government Procurement Agreement (GPA) im Rahmen der WTO. Sie sind mit dem bilateralen Abkommen abgestimmt.

Zwei Grundsätze prägen die Anwendung der Kriterien: Transparenz und Gleichbehandlung aller Anbietenden. Eignungs- und Zuschlagskriterien sind deshalb zu publizieren und nachvollziehbar zu formulieren. Schwellenwerte sind im anwendbaren Beschaffungsrecht geregelt; die Einzelheiten ergeben sich aus dem massgebenden Erlass und der Praxis der zuständigen Beschaffungsstelle.

Bei einer öffentlichen Ausschreibung publiziert das EDA den Auftrag auf der Plattform simap.ch; alle interessierten und geeigneten Anbieter können eine Offerte einreichen. Im Einladungsverfahren wählt das EDA Anbieter aus, die es zur Offertstellung einlädt, und holt wenn möglich mindestens drei Offerten ein.

Beim freihändigen Verfahren vergibt es den Auftrag direkt; dafür gelten eng umschriebene Ausnahmen. Dazu zählen technische Besonderheiten oder der Schutz des geistigen Eigentums, wenn nur ein Anbieter in Frage kommt oder keine angemessene Alternative besteht. Ebenfalls dazu gehören Aufträge der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe sowie Aufträge, die nach den besonderen Verfahren oder Bedingungen einer internationalen Organisation vergeben werden.

Schwellenwerte und zuständige Stellen im Schweizer Beschaffungsrecht

Kriterien und Nachweise in den Ausschreibungsunterlagen festlegen

Art. 35 BöB und IVöB zählen die Mindestangaben der Ausschreibung auf. Dazu gehören Name und Adresse des Auftraggebers sowie Auftrags- und Verfahrensart samt einschlägiger CPV-Klassifikation. Bei Dienstleistungen kommt zusätzlich die CPC-Klassifikation hinzu.

Weitere Pflichtangaben sind die Beschreibung der Leistungen einschliesslich Art und Menge. Ist die Menge unbekannt, genügt eine diesbezügliche Schätzung sowie allfällige Optionen. Ebenso anzugeben sind Ort und Zeitpunkt der Leistungserbringung.

Die Ausschreibung regelt Angaben zu Losen, Teilangeboten, Bietergemeinschaften und Subunternehmerinnen sowie zu Varianten. Sie nennt die Frist zur Einreichung von Angeboten oder Teilnahmeanträgen. Formerfordernisse wie die Auflage, Leistung und Preis in zwei separaten Couverts anzubieten, sind ebenfalls aufzuführen.

Weiter gehören dazu die Verfahrenssprache oder -sprachen und die Gültigkeitsdauer der Angebote. Die Bezugsquelle der Ausschreibungsunterlagen samt einer allfälligen kostendeckenden Gebühr ist anzugeben. Ein Hinweis, ob die Beschaffung in den Staatsvertragsbereich fällt, sowie gegebenenfalls zugelassene vorbefasste Anbieterinnen und eine Rechtsmittelbelehrung sind aufzunehmen.

Für die Bewertung sind zwei Angaben zentral. Die erste sind die Eignungskriterien mit den geforderten Nachweisen. Die zweite sind die Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung, sofern diese nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten ist.

Sämtliche Eignungskriterien und die zugehörigen Nachweise sind vollständig bekannt zu geben. Diese Publikation ist Voraussetzung dafür, dass eine Anbieterin ihre eigene Zulassung beurteilen und ihr Angebot gezielt ausrichten kann.

Ohne die Eignungsnachweise lässt sich die eigene Zulassung nicht einschätzen. Ohne die Gewichtung lässt sich das Angebot nicht gezielt ausrichten. Bei einem selektiven Verfahren gehört zusätzlich die Höchstzahl der Anbieterinnen in die Unterlagen, die zur Offertstellung eingeladen werden. Fristen, Sprachen und die Frage-/Antwortrunde sind ebenfalls zu regeln.

Inhaltlich müssen die Zuschlagskriterien leistungsbezogen sein. Neben dem Preis ist mindestens ein Qualitätskriterium zu wählen. Der Beschaffungsgegenstand selbst ist nur summarisch zu umschreiben – so, dass Interessierte beurteilen können, ob sie als Anbietende in Frage kommen.

Pflichtangaben in Ausschreibungsunterlagen gemäss Art. 35 BöB und IVöB

Eignungsprüfung durchführen und Ausschlüsse begründen

Die Vergabestelle prüft die eingereichten Nachweise gegen die publizierten Eignungskriterien. Fehlt die Eignung, wird das Angebot nicht zur Angebotsbewertung zugelassen. Dieser Schritt ist zwingend: Die Nichterfüllung von Eignungskriterien führt nach Rechtsprechung und Gesetz zum Ausschluss der Anbieterin, unabhängig davon, wie überzeugend die Offerte inhaltlich wäre.

Als Nachweise kann die Vergabestelle insbesondere den Handels- und Betreibungsregisterauszug verlangen, eine Erklärung über die einsetzbare Personalkapazität sowie Referenzen. Dazu kommen eine Liste der in den letzten fünf Jahren erbrachten wichtigsten Leistungen, Bilanzen der letzten drei Geschäftsjahre und eine Erklärung über den Gesamtumsatz der Unternehmung. Solche Unterlagen sind einzusehen, soweit dies für die ausgeschriebene Leistung sinnvoll ist.

Die Eignungskriterien müssen im Hinblick auf das konkrete Beschaffungsvorhaben objektiv erforderlich und überprüfbar sein. Unzulässig sind Kriterien, die diskriminierend wirken oder die Zahl möglicher Anbieterinnen ohne überwiegendes Interesse so stark einschränken, dass kein hinreichender Restwettbewerb verbleibt.

Für den Zuschlag kommen nur Anbieter in Frage, welche die erforderliche Eignung aufweisen und spezifikationskonforme Leistungen offerieren. Damit greifen zwei Filter vor der eigentlichen Bewertung: zuerst die Eignung des Anbieters, dann die Konformität der offerierten Leistung mit den technischen Spezifikationen. Bewertet wird erst das verbleibende Feld.

Sämtliche aufgestellten Eignungskriterien müssen erfüllt sein. Der Ausschluss erfolgt jedoch nur, soweit er sich nicht als unverhältnismässig oder überspitzt formalistisch erweist.

Im selektiven Verfahren wirken die Eignungskriterien als Präqualifikation. Nur wer sie erfüllt, darf ein Angebot einreichen; die Vergabestelle lädt mindestens drei Anbieterinnen zur Angebotsabgabe ein, sofern sich genügend qualifizieren. Eine Höchstzahl zugelassener Anbieterinnen ist in der Ausschreibung bekannt zu geben.

Die Vergabestelle kann vorsehen, dass die Erfüllung der Eignungskriterien qualitativ bewertet und eine Mehr- oder Mindereignung im Präqualifikationsentscheid berücksichtigt wird.

Ausschlüsse müssen auf das Publizierte abgestützt sein. Bei Musskriterien und technischen Spezifikationen gelten die oben genannten Voraussetzungen.

Angebote nach Zuschlagskriterien bewerten und gewichten

Die Zuschlagskriterien sind angebotsbezogen auszugestalten. Sie müssen leistungsbezogen sein und mindestens ein Qualitätskriterium neben dem Preis umfassen.

Bewertet wird nach den vordefinierten und publizierten Kriterien und deren Gewichtung; das vorteilhafteste Angebot erhält den Zuschlag. Weil neben dem Preis mindestens ein Qualitätskriterium zu wählen ist, kann kein Verfahren allein über den Preis entschieden werden. Die relative Wirkung von Preis und Qualität ergibt sich aus der publizierten Gewichtung, an die sich die Vergabestelle halten muss.

Beim EDA fliessen typischerweise folgende qualitative Aspekte ein: ein gutes Verständnis des Projekts und seines Umfelds, Konzepte und Methoden zur Ausführung des Auftrags sowie Überlegungen zu speziellen Chancen und Risiken. Erwünscht sind ferner eine übersichtliche Darstellung des Einsatzes der Projektmittel – Personen, Güter, Finanzmittel – und die Veranschaulichung der institutionellen und organisatorischen Abläufe.

Eine besonders wichtige Rolle spielen die Qualifikationen und die zugesicherte Verfügbarkeit des vorgeschlagenen Schlüsselpersonals. Für das finanzielle Angebot macht das EDA in der Regel strukturelle Vorgaben für die Erstellung des Budgets, damit die Offerten vergleichbar bleiben. Solche Vorgaben – etwa ein vorgegebenes Budgetgerüst oder Positionsraster – gehören in die Ausschreibungsunterlagen, weil sie die Bewertung der Preiskomponente erst ermöglichen.

Typische Stolpersteine bei der Anwendung vermeiden

Ein zentrales Risiko ist die Vermischung der Kategorien. Eignungskriterien prüfen den Anbieter, Zuschlagskriterien das Angebot. Eine Vermischung macht den Vergabeentscheid angreifbar.

Der Begriff «Musskriterien» ist gesetzlich nicht definiert und wird uneinheitlich gebraucht. Für einen Ausschluss gelten die oben dargestellten Voraussetzungen.

Bei technischen Spezifikationen sind bestimmte Firmen, Marken, Patente, Urheberrechte, Designs oder Typen nicht zulässig. Das gilt auch für den Hinweis auf einen bestimmten Ursprung oder bestimmte Produzentinnen. Eine Ausnahme gilt nur, wenn es keine andere hinreichend genaue oder verständliche Art und Weise der Leistungsbeschreibung gibt.

In diesem Fall ist in die Ausschreibungsunterlagen «oder gleichwertig» aufzunehmen. Fehlt dieser Zusatz, bleibt für Anbietende offen, ob ein gleichwertiges Produkt überhaupt offeriert werden darf.

Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot setzen in der Praxis voraus, dass Eignungskriterien, geforderte Nachweise, Zuschlagskriterien und Gewichtungen sowie die Ausschlussfolgen vor der Eingabefrist publiziert sind. Alle Anbietenden erhalten dieselben Informationen – einschliesslich der Antworten auf Fragen, die im Rahmen der Frage-/Antwortrunde eingehen.