Criteri di idoneità e di aggiudicazione negli appalti pubblici svizzeri

Separare chiaramente idoneità, aggiudicazione e requisiti tecnici

I criteri di idoneità verificano il fornitore. L'ente aggiudicatore stabilisce così se egli è adatto all'esecuzione dell'incarico. In caso di mancanza di idoneità, la sua offerta non viene ammessa alla valutazione.

I criteri di idoneità si riferiscono alla persona del fornitore. Deve essere dimostrata la sua capacità professionale, finanziaria, economica, tecnica o organizzativa per la prestazione oggetto di gara.

I criteri di aggiudicazione si riferiscono all'offerta. Essi determinano come le offerte presentate vengono valutate e classificate. Chi mescola entrambi i tipi di criteri ottiene una decisione di aggiudicazione in cui né l'ammissione né la valutazione sono motivate in modo comprensibile.

I requisiti per il prodotto o la prestazione costituiscono una terza categoria. Questi «criteri obbligatori» riguardano la prestazione e il prodotto, non l'idoneità. Il termine non figura né nelle ordinanze e leggi pertinenti né nella revisione della LFAP (Legge federale sugli appalti pubblici) e viene utilizzato in modo non uniforme.

Secondo la giurisprudenza del Tribunale amministrativo di Zurigo, i criteri obbligatori vanno distinti dai criteri di idoneità. Solo questi ultimi riguardano direttamente l'idoneità del fornitore. Il mancato rispetto dei criteri di idoneità porta obbligatoriamente all'esclusione del fornitore.

Il mancato rispetto dei criteri obbligatori, invece, porta all'esclusione solo se i criteri sono oggettivamente giustificati. La prescrizione non deve poter essere soddisfatta da un prodotto o una soluzione equivalenti. L'esclusione deve essere comunicata chiaramente nel testo di gara come conseguenza giuridica, nel rispetto dell'obbligo di trasparenza.

Nel nuovo diritto degli appalti, i requisiti obbligatori sono denominati «specifiche tecniche». L'art. 30 LFAP prevede che l'ente committente, nella loro definizione, si basi per quanto possibile e appropriato su norme internazionali. In caso contrario, si basa su prescrizioni tecniche in uso in Svizzera o almeno su norme nazionali riconosciute o raccomandazioni di settore.

Le tre categorie hanno funzioni diverse. I criteri di idoneità decidono sull'ammissione. Le specifiche tecniche fissano i requisiti minimi della prestazione. I criteri di aggiudicazione determinano la classifica delle offerte.

Campo di applicazione e principi: trasparenza, parità di trattamento, soglie

Il diritto pubblico degli appalti si applica quando gli incarichi vengono affidati da enti pubblici – dalla Confederazione, da un Cantone o da un Comune. I committenti privati non sono soggetti a disposizioni sull'aggiudicazione degli appalti e devono rispettare unicamente le prescrizioni del Codice delle obbligazioni (CO). Anche alcune imprese private con incarichi prevalentemente pubblici sono sottoposte al diritto pubblico degli appalti.

Per gli uffici acquisti della Confederazione, l'aggiudicazione è regolata dalla Legge federale sugli appalti pubblici (LFAP) e dall'Ordinanza sugli appalti pubblici (OAP). Gli appalti dei Cantoni si basano sull'Accordo intercantonale sugli appalti pubblici (AICAP) nonché sulle ordinanze e leggi cantonali in materia di gare. I Comuni possono stabilire proprie regole per l'aggiudicazione, ma queste non devono contraddire le leggi superiori.

Le legislazioni adempiono alle condizioni dell'Accordo sugli appalti pubblici (AAP) nell'ambito dell'OMC. Sono coordinate con l'accordo bilaterale.

Due principi caratterizzano l'applicazione dei criteri: trasparenza e parità di trattamento di tutti i fornitori. I criteri di idoneità e di aggiudicazione devono quindi essere pubblicati e formulati in modo comprensibile. Le soglie sono regolate dal diritto degli appalti applicabile; i dettagli derivano dall'atto normativo pertinente e dalla prassi dell'ufficio acquisti competente.

In caso di gara pubblica, il DFAE pubblica l'incarico sulla piattaforma simap.ch; tutti i fornitori interessati e idonei possono presentare un'offerta. Nella procedura per invito, il DFAE seleziona i fornitori che invita a presentare un'offerta e richiede, se possibile, almeno tre offerte.

Nella procedura negoziata, l'incarico viene affidato direttamente; ciò vale per eccezioni circoscritte. Rientrano in questa categoria peculiarità tecniche o la protezione della proprietà intellettuale, quando è in questione un solo fornitore o non esiste un'alternativa adeguata. Vi rientrano anche gli incarichi di cooperazione allo sviluppo e di aiuto umanitario, nonché gli incarichi affidati secondo le procedure o condizioni speciali di un'organizzazione internazionale.

Soglie e autorità competenti nel diritto svizzero degli appalti

Definire criteri e prove nei documenti di gara

L'art. 35 LFAP e AICAP elenca le indicazioni minime della gara. Tra queste figurano il nome e l'indirizzo del committente, nonché il tipo di incarico e di procedura con la relativa classificazione CPV. Per le prestazioni di servizi si aggiunge la classificazione CPC.

Altre indicazioni obbligatorie sono la descrizione delle prestazioni, inclusi tipo e quantità. Se la quantità è sconosciuta, basta una stima al riguardo ed eventuali opzioni. Devono essere indicati anche il luogo e il momento dell'esecuzione della prestazione.

La gara regola le indicazioni sui lotti, sulle offerte parziali, sui consorzi di offerenti e sui subappaltatori, nonché sulle varianti. Indica il termine per la presentazione delle offerte o delle domande di partecipazione. Devono essere elencati anche i requisiti formali, come l'obbligo di offrire prestazione e prezzo in due buste separate.

Vi figurano inoltre la o le lingue della procedura e la durata di validità delle offerte. Va indicata la fonte dei documenti di gara, eventuale tassa a copertura dei costi compresa. Vanno inclusi un avviso sul fatto se l'appalto rientri nell'ambito degli accordi internazionali, eventualmente i fornitori prequalificati ammessi e un'informazione sui mezzi di ricorso.

Per la valutazione sono centrali due indicazioni. La prima sono i criteri di idoneità con le prove richieste. La seconda sono i criteri di aggiudicazione con la loro ponderazione, se questa non è contenuta nei documenti di gara.

Tutti i criteri di idoneità e le relative prove devono essere pubblicati completamente. Questa pubblicazione è presupposto affinché un fornitore possa valutare la propria ammissione e orientare la sua offerta in modo mirato.

Senza le prove di idoneità non è possibile stimare la propria ammissione. Senza la ponderazione non è possibile orientare l'offerta in modo mirato. In una procedura selettiva, nei documenti va indicato anche il numero massimo di fornitori invitati a presentare un'offerta. Termini, lingue e la sessione di domande e risposte vanno regolati anch'essi.

Sul piano contenutistico, i criteri di aggiudicazione devono essere legati alla prestazione. Oltre al prezzo, va scelto almeno un criterio di qualità. L'oggetto dell'appalto va descritto solo sinteticamente, in modo che gli interessati possano valutare se possono partecipare come fornitori.

Indicazioni obbligatorie nei documenti di gara secondo l'art. 35 LFAP e AICAP

Effettuare la verifica di idoneità e motivare le esclusioni

L'ente aggiudicatore verifica le prove presentate rispetto ai criteri di idoneità pubblicati. In caso di mancanza di idoneità, l'offerta non viene ammessa alla valutazione. Questo passaggio è obbligatorio: il mancato rispetto dei criteri di idoneità porta, secondo giurisprudenza e legge, all'esclusione del fornitore, indipendentemente da quanto convincente sia l'offerta sul piano contenutistico.

Come prove, l'ente aggiudicatore può richiedere in particolare l'estratto del registro di commercio e quello del registro delle esecuzioni, una dichiarazione sulla capacità di personale impiegabile e referenze. Si aggiungono un elenco delle principali prestazioni fornite negli ultimi cinque anni, i bilanci degli ultimi tre esercizi commerciali e una dichiarazione sul fatturato totale dell'impresa. Tali documenti vanno consultati, nella misura in cui ciò sia sensato per la prestazione oggetto di gara.

I criteri di idoneità devono essere oggettivamente necessari e verificabili in relazione al concreto progetto di appalto. Non sono ammessi criteri che abbiano effetto discriminatorio o che limitino così fortemente il numero di possibili fornitori, senza un interesse prevalente, da non lasciare una concorrenza residua sufficiente.

Per l'aggiudicazione entrano in considerazione solo i fornitori che possiedono l'idoneità richiesta e offrono prestazioni conformi alle specifiche. Agiscono così due filtri prima della vera e propria valutazione: prima l'idoneità del fornitore, poi la conformità della prestazione offerta rispetto alle specifiche tecniche. Viene valutato solo il campo restante.

Tutti i criteri di idoneità stabiliti devono essere soddisfatti. L'esclusione avviene tuttavia solo nella misura in cui non risulti sproporzionata o eccessivamente formalistica.

Nella procedura selettiva, i criteri di idoneità fungono da prequalifica. Solo chi li soddisfa può presentare un'offerta; l'ente aggiudicatore invita almeno tre fornitori a presentare un'offerta, purché vi siano sufficienti qualificati. Un numero massimo di fornitori ammessi va comunicato nella gara.

L'ente aggiudicatore può prevedere che il soddisfacimento dei criteri di idoneità venga valutato qualitativamente e che una maggiore o minore idoneità venga considerata nella decisione di prequalifica.

Le esclusioni devono basarsi su quanto pubblicato. Per i criteri obbligatori e le specifiche tecniche valgono i presupposti sopra menzionati.

Valutare e ponderare le offerte secondo i criteri di aggiudicazione

I criteri di aggiudicazione vanno concepiti in relazione all'offerta. Devono essere legati alla prestazione e comprendere almeno un criterio di qualità oltre al prezzo.

La valutazione avviene secondo i criteri predefiniti e pubblicati e la loro ponderazione; l'offerta più vantaggiosa riceve l'aggiudicazione. Poiché oltre al prezzo va scelto almeno un criterio di qualità, nessuna procedura può essere decisa esclusivamente in base al prezzo. L'effetto relativo di prezzo e qualità risulta dalla ponderazione pubblicata, alla quale l'ente aggiudicatore deve attenersi.

Presso il DFAE confluiscono tipicamente i seguenti aspetti qualitativi: una buona comprensione del progetto e del suo contesto, concetti e metodi per l'esecuzione dell'incarico, nonché considerazioni su opportunità e rischi specifici. Sono auspicabili inoltre una rappresentazione chiara dell'impiego dei mezzi del progetto – persone, beni, mezzi finanziari – e l'illustrazione delle procedure istituzionali e organizzative.

Un ruolo particolarmente importante spetta alle qualifiche e alla disponibilità garantita del personale chiave proposto. Per l'offerta finanziaria il DFAE stabilisce di norma prescrizioni strutturali per l'elaborazione del budget, affinché le offerte rimangano comparabili. Tali prescrizioni – ad esempio uno schema di budget o una griglia di voci prestabiliti – fanno parte dei documenti di gara, poiché rendono possibile solo così la valutazione della componente prezzo.

Evitare i tipici ostacoli nell'applicazione

Un rischio centrale è la mescolanza delle categorie. I criteri di idoneità verificano il fornitore, i criteri di aggiudicazione l'offerta. Una mescolanza rende attaccabile la decisione di aggiudicazione.

Il termine «criteri obbligatori» non è definito per legge e viene usato in modo non uniforme. Per un'esclusione valgono i presupposti illustrati sopra.

Per le specifiche tecniche non sono ammesse determinate ditte, marchi, brevetti, diritti d'autore, design o tipi. Ciò vale anche per l'indicazione di una determinata origine o di determinati produttori. Vale un'eccezione solo se non esiste un altro modo sufficientemente preciso o comprensibile di descrivere la prestazione.

In questo caso, nei documenti di gara va inclusa la dicitura «o equivalente». Se manca questa aggiunta, resta aperto per i fornitori se un prodotto equivalente possa essere offerto o meno.

L'obbligo di trasparenza e di parità di trattamento presuppone nella pratica che i criteri di idoneità, le prove richieste, i criteri di aggiudicazione e le ponderazioni, nonché le conseguenze dell'esclusione, siano pubblicati prima del termine di consegna. Tutti i fornitori ricevono le stesse informazioni – incluse le risposte alle domande pervenute nell'ambito della sessione di domande e risposte.